深度｜详解河南农信社改革化险始末

21世纪经济报道记者 唐婧 杨志锦 郑州报道11月23日，河南日报相关报道披露了河南省农信社改革进展。据报道，河南省农信社改革方案已获得银保监会批复，将通过组建河南农商联合银行，自上而下理顺股权结构，完善公司治理，推进系统重塑，提升全省农信社体系健康度，充分发挥其地方金融“压舱石”的作用。

这意味着又一家省级农商行宣告成立，新一轮农信社改革提速。

农信社改革是中小银行改革化险重中之重。防范化解地方金融风险是一项复杂系统但又必须完成的工作，一方面要解决存量风险，化解不良资产；另一方面，要推动增量改革，花钱买机制，建立现代企业制度，完善管理体制机制。

银保监会数据显示，目前全国中小银行中，共有城商行125家，农信机构数量高达2182家。由于周期性、结构性、体制性多种原因，中小银行风险凸显并广受关注，农信机构由于规模小、服务三农、区域限制，风险情况更复杂，资产质量更差，存在诸多腐败和风险事件，改革化险更为急迫。

针对农信系统的改革，河南打出不良贷款集中清收、防范化解金融风险、惩治金融腐败、打击金融犯罪、深化金融改革的组合拳，启动新一轮农信社改革。重点是改革省联社体制，组建农商联合银行，注入金融机构资本，自上而下参股，理顺股权关系，完善公司治理和管理体制，因地制宜推进市县法人机构改革，组建部分统一地市法人机构。当前全国启动新一轮农信社改革后，河南方案改革力度更大，更为彻底，将会是个新标本。

为进一步了解河南农信社改革化险的情况，21世纪经济报道记者专程赴郑州采访了相关农信机构及管理部门，详解其改革化险始末。

信用合作制探索

农信社全称为“农村信用合作社”，由农民入股组成，实行入股社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组织。

信用合作社这种组织形式最早出现于欧洲。19世纪中叶，德国农村遭逢严重困难，农产品价格大跌，借款利率极高，农民陷于困境。曾经当过市乡村长、有宗教道德精神的雷发异为救济农村，1864年组建Heddesorf CreditUnion，专门向农民提供信贷以便他们购买牲畜、农具、种子等。Heddesorf Credit Union也被认为是世界上第一家信用合作社。之后，农信社扩展到欧洲以外的地区，在全世界范围内日趋普及。

相对商业银行而言，建立在地理上相对集中、职业背景相似、结成互助关系会员基础上的农信社，业务相对单一、信息比较充分、管理成本相对低，因此能够向会员提供有竞争力的低价格和金融服务。

农信社在我国出现的历史也较早。据考证，早在1923年民间慈善组织即在河北省香河县成立了我国首家农信社。新中国成立以来，在合作化运作的浪潮下，作为合作制的农村信用社在全国各地纷纷设立，河南省也于1951年成立农信社。之后，农信社数据急剧上升，至1956年底达 10.3万家，1958年后农信社交由人民公社管理。

改革开放之后，农信社归为农业银行附属机构，作为农村金融合作组织及银行的基层机构。上世纪90年代农业银行开启商业化改革后，农信社在1994年与农业银行脱钩，业务管理由农村信用社县联社承担。

农信社脱离农行时，承接了大量历史包袱，加之当时大量乡镇企业亏损、转制和退出，农信社存量风险大。

至2002年末，已基本形成了一乡一农信社、一县一联社的格局，全国共有约3.5万家独立核算的农信社和2000多个信用社联社。由于历史包袱沉重，仅有约15%的机构能够维持生存，有些濒临破产，亏损挂账近1500亿元，不良贷率高达37%，资本充足率为-8%，呈现出行业性性破产状态。

省联社体制

鉴于当时农信社系统问题十分严重，国家启动了一轮系统性的农信社改革，2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号文件），拉开了农村信用社改革大幕。

此次农信社改革的重点有两项：一是以法人为单位改革信用社产权制度，组建多种产权形式的市县法人。二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，组建省联社，承担信用社管理、指导、协调、服务职能。

改革分批梯次推进。河南作为第二批改革试点省份，于2004年12月启动农信社改革工作。2005年2月，河南省联社挂牌，两年后全国最后一家省联社——海南省联社成立，全国范围内农信体系基本确立了“省联社—市县级法人主体”的二级管理模式，省联社体制全面确立。

信用社历史上很多时候都是一个自律组织，服务于农村经济的金融机构。省联社的成立，意味着信用社才有了一个专门的主管部门。

国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，组建省联社主要出于以下考虑：农信社股东数量众多、股权结构分散，社员大会对理事会和管理人员的控制弱。通过省联舍管理基层农信社的高层，一定程度上缓解了“内部人控制”问题。农信社规模小、内部治理不健全，抵御风险能力弱。省联社可以帮助基层农信社调剂资金，加强其应对流动性风险的能力。

要客观评价省联社体制的积极作用。从历史看，省联社在加强农信社体系管理，提升风控水平，改进“三农”金融服务、消化历史包袱及处理不良资产等方面发挥了重要作用，农信机构的治理和经营能力显著提升。以河南为例，改制后第一年河南农信社系统即实现账面净盈余1.02亿，结束了连续9年亏损的历史。

省联社体制运行近二十年之后，其问题和弊端也开始出现，有必要在进行全面评估的基础上，予以改革完善。近年来，省联社系统腐败高发，充分暴露了省联社体制存在的深层次体制性问题。据统计，近年来，全国25家省联社中，几乎一大半机构的高管涉嫌金融腐败落马。河南也不例外。今年8月19日，河南省纪委监委网站发布消息，河南省农信联社原党委书记、理事长王勇，涉嫌严重违纪违法被查，河南省联社先后已有多名高管落马，可谓前腐后继。

大面积塌方应该是体制问题。2003年前农信社一盘散沙，需要有个“家长”，省联社管人管事管钱，职责定位不清，权责不对等，这是体制性制度性问题，改革省联社体制势在必行。

农信社体系风险再现

近年来，农村金融机构风险问题凸显。央行2021年四季度的评级级结果显示，农信机构高风险机构数量为186家，占全部高风险机构的55%，是风险数量最高的一类机构。

实际上，一些农村金融机构的风险处置工作已加快步伐。如2022年8月，辽阳农村商业银行股份有限公司进入破产程序。市场分析认为，辽阳农商行破产的原因是股东存在重大关联交易等违法违规行为、银行经营存在重大风险导致严重资不抵债。2019年以后，辽阳农商行因经营困难不再披露财务数据。也有个别农商行发生挤提。类似风险事件不一而足。在此背景下，农信社体系的改革迫在眉睫。

统计数据显示，2021年河南粮食产量连续5年稳定在1300亿斤以上，粮食产量占全国1/10，小麦产量占全国1/4。河南是农业大省，产粮大省，“中原粮仓”，作为服务“三农”主力军的河南省农信社，其改革发展尤为重要，也具有代表性。

省联社体制评估

2020年5月，国务院金融委办公室发文称，将推出11条金融改革措施，包括制定农村信用社深化改革实施意见。其中省联社的体制改革是重点。

记者采访了解到，省联社主要存在以下问题：

一是身份困境。省联社既是市场主体性质的金融机构，又是行政机关性质的管理机构；

二是功能困境。省联社履行管理、指导、协调、服务职能，这与建立现代金融企业制度，发挥市县法人的自主性存在冲突；

三是股权困境。按照公司治理原则，社员代表组成的社员大会是农信社的最高权力机构，社员大会通过投票的方式选举出理事会，通过理事会选举出理事长。但目前的情况是，省联社理事长由上而下产生，受政府委托，承担管理职能；

四是权责困境。省联社管人管钱管事，权力过大，缺乏约束，权责不匹配不对等，导致腐败频发。

而在农信社商业化改革后，省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调更加明显，根本原因在于省联社与农信社之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间存在扭曲，即“所谓花钱买个爹”。

银保监会主席郭树清今年3月在国新办发布会上回答21世纪经济报道记者提问时表示，农信社改革要因地制宜，省联社改革模式也是多样的，但是改革方向都是明确的，就是要建立现代金融企业制度。

存量不良资产清收是化险的关键

河南农信体系的改革早已开启。记者在河南采访了解到，河南地方金融改革谋划早行动快，把握时度效，措施精准有力。

早在去年6月开始，河南省城商行和农信社掌门人陆续做了调整，原农行河南分行副行长周贵恒出任河南省联社理事长，高管团队的专业化水平明显提升。

记者采访了解到，河南农信社不良较高的原因是经营管理相对粗放、风控能力能力弱，区域经济风险集中，“三农”贷款业务风险相对较高、人才储备不足、案件多发等。

正所谓“打扫屋子再请客”，河南以清收不良贷款作为切入点，推动农信社的改革。据介绍，开始大家重视程度也不够，因为河南农信的清收搞过几轮，但不彻底，对欠债户没有触动，对内部人也没有触动。但很快，河南农信社员工就发现，这轮清收和以往不一样。

河南省委省政府决心很大，配套措施完善有力，制定了不良贷款集中清收、防范化解金融风险、惩治金融腐败、打击金融犯罪、深化金融改革五位一体改革化险组合拳，有明确的路线图责任人，据了解，不良清收工作取得重大成效，历史遗留问题妥善化解。

从金融事到金融人

中央强调加强党的领导，强化金融工作的政治性、人民性，要一体推进惩治金融腐败和防控金融风险。河南省高度重视金融风险背后的腐败问题，从金融事穿透到金融人，纪检监察机关参与到不良资产清收和地方金融风险化解工作中来。严查党政干部和公职人员贷款，同步开展打击金融犯罪、惩治金融腐败。公安部门也参与不良清收保障服务。

公安司法纪检部门从打击金融违纪违法犯罪，营造良好信用环境和维护良好金融生态出发，参与地方金融风险处置工作。据了解，河南某地市公安干警家属从事房地产业务，贷款长期不还。此次清收中，已顺利收回。

前些年，一些农信社员工管理不到位，内外勾结，违法放贷时有发生，目前大部分已清理。如果没有金融反腐和打击金融犯罪作为支撑，风险化解力度可能要打折扣，改革化险也不彻底。

河南省强调治旧控新，存量不良通过清收行动来化解，新增不良也要控制住。对此，河南省联社人员管理上进行完善，变教训为教材，调整了一批银行高管，落实高管交流制等规定。三长（董事长、行长、监事长）必须定期跨地市交流，不能在成长出生地任职。如果再回到成长出生地。

标本兼治深化体制机制改革

关于农信社改革模式，目前尚未形成统一模式，多地因地制宜进行探索，理论上存在多种模式可供选择，包括联合银行、金融服务公司、金融控股公司和统一法人。浙江省已组建了联合银行，而广东采取多种方式共存，允许一部分农商行独立于省联社自行发展，体现出“一省一策”的改革理念，让地方结合省情选择自己的模式，实事求是。

据了解，河南农信社改革方案已正式批复，联合银行筹划工作正在有序推进之中。省里已做好充分准备，制定了详尽的改革化险方案，总的思路是，加强党的领导，强化公司治理，坚持问题导向，通过深化改革从制度上，防范农信社系统的金融风险和金融腐败，管住高管腐败，管住机构风险，按照现代企业金融制度要求，理顺管理体系和产权结构，改由下而上参股为由上而下参股，由河南省财政厅及省属国企注资，然后通过层层向下参股，建立服务“三农”的现代金融企业。

河南模式之所以和浙江、广东不同，原因在于，浙江县级农商行经营情况较好、公司治理机制相对较完善，因此继续强化小法人的地位。广东几家农商行规模大且经营业绩不错，可脱离省联社独立运作。河南作为农业大省，地市级农商行总体规模较小，实力较弱，需要抱团发展。农村商业联合银行从目前监管导向看，改革后的大都是有限牌照，做一些地市农商行做不了的业务。避免和县域法人竞争，主要开展市县法人做不好或者单独开展不经济的业务，例如产品、资金、培训、宣传等业务。

尚未完成的改革

在中小银行改革化险中，机构整合是一个趋势，银行经营需要规模效应，如果规模太小很难实现可持续发展，农信机构担负着“三农”任务，一直强调保持服务县域法人地位和总体稳定，对地市法人组建一直持有审慎严格的态度。河南方案体现了这一要求，没有对市县法人组织进行重大调整。

实际上，在新一轮农信社改革中，县域法人要不要保留总体稳定问题，各方争议也很大。一方认为，只有坚持县域法人地位，才能保证服务“三农”，防止从农村“抽水”。另一方则认为，服务“三农”和保持县域法人地位并无必然联系。随着人口城镇化加快，金融服务“三农”的内涵发生了巨大变化，支持农民工进城安家落户以及就业创业也是服务“三农”，支持新市民也是应有之义。加之金融数字化的普及和推广，以及大银行下沉服务“三农”的能力大幅提升，政策导向似乎也出现了微妙变化，淡化组织体系的稳定。

今年3月20日，人民银行发布的《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，稳步推进农信社深化改革化险工作，保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定。此处表述不再提及“数量稳定”，与此同时“商业可持续”成为了前置条件。过去一直强调县域法人地位的总体稳定，现在这一政策可能有松动，但是服务“三农”定位不能变。

信用社改革是河南地方金融改革的关键，但不是全部。在采访过程中，记者深切地感到，河南省党委政府非常重视金融工作，尤其重视地方金融改革发展，改革化险力度大，从城商到农商，从金融事到金融人，从清收治标到改制治本，对地方金融改革化险有系统谋划，有组合措施，体现了市场导向、法治思维，体现了对金融规律的精准理解把握。当下河南金融虽负重前行，但未来可期。

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